Why Reform Fails: The ‘Politics of Policies’ in Costa Rican Telecommunications Liberalization

Abstract

As the ‘Washington Consensus’ reforms lose  momentum, the Inter-American Development  Bank (IDB) is calling to shift the focus from the  content of policy choices to the political process  of their implementation. The analysis of the paradigmatic case of telecommunications reform in  Costa Rica underscores the importance of these  ‘politics of policies’. At the same time, however,  it shows the shortcomings of an overly technocratic understanding of these: the failure of repeated  liberalization initiatives was not only due to policy-makers’ errors in steering the project through  ‘the messy world of politics’ (IDB), but it is also  the policies’ content that shaped the actors’ responses. The liberalization project was able to  muster bi-partisan support in the political arena;  however it provoked broad popular mobilization  against it, and thus became a catalyst for the disintegration of the country’s long-standing two-party  system. Although the IDB warns of a ‘trade-off’  between representativeness and policy effectiveness, the analysis of the Costa Rican case shows  quite to the contrary a causal link between the  two: It is precisely a lack of representativeness  that can crucially undermine policy effectiveness. 

Resumen: Por qué fracasa la reforma: La ‘política de  gestión’ en la liberalización de las telecomunicaciones costarricenses

A medida que el ‘Consenso de Washington’ pierde ímpetu, el Banco Interamericano de Desarrollo  (BID) está llamando a concentrarse menos en el  contenido de las opciones de programas y más en  el proceso político de su implementación. El  análisis del paradigmático caso de la reforma de  las telecomunicaciones en Costa Rica subraya la  importancia de estas ‘políticas de políticas’. Pese  a que, al mismo tiempo, deja ver las deficiencias  de una comprensión demasiado tecnocrática de  estas: el fracaso de las repetidas iniciativas de  liberalización se debió no sólo a errores de los  responsables en la dirección del proyecto a través  del ‘turbio mundo de la política’ (BID), sino  también al contenido de las medidas que dieron  forma a las respuestas de los participantes. El  proyecto de liberalización fue capaz de concitar el  respaldo de los dos partidos en la arena política,  pero provocó una amplia movilización popular en  su contra y se convirtió así en el primer catalizador de la desintegración del antiguo sistema bipartidista. Aunque el BID proviene sobre una neutralización entre la representatividad y la efectividad  de las medidas, el análisis del caso costarricense  muestra al contrario una relación causal entre las  dos: Es precisamente la falta de representatividad  la que puede minar de modo significativo la efectividad de las medidas.